摘要: 針對城市在發(fā)展過(guò)程中出現的人口擁擠、交通擁堵等“城市病”問(wèn)題，“城市體檢”模式被正式提出。城市體檢通過(guò)建立評價(jià)指標體系，對城市規劃建設管理狀況進(jìn)行系統性、精細化、智能化的評估，查找“城市病”和城市建設的短板，分析原因，有針對性地提出整治措施，提升城市治理能力和治理體系的現代化，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。本文通過(guò)對“城市體檢”內涵、工作內容、工作流程、技術(shù)手段進(jìn)行全面闡述，并結合成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區在構建指標體系、評價(jià)標準、指標評估、問(wèn)題診斷等方面的具體實(shí)踐，提出了城市體檢未來(lái)探索的方向。
關(guān)鍵詞: 城市體檢; 指標體系; 評估技術(shù)
1 引言
2017年，習近平總書(shū)記視察北京城市規劃建設管理工作時(shí)，提出要“健全規劃實(shí)時(shí)監測、定期評估、動(dòng)態(tài)維護機制，建立‘城市體檢’評估機制，建設沒(méi)有‘城市病’的城市。
為貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于建立“城市體檢”評估機制的重要指示精神，2020年住房和城鄉建設部發(fā)文《關(guān)于支持開(kāi)展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號），全國包括成都市共有36個(gè)城市被選定為2020年城市體檢樣本城市。成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)成都高新區）根據成都市城市體檢工作領(lǐng)導小組《關(guān)于印發(fā)〈2020年成都市城市體檢工作方案〉的通知》（成城體檢〔2020〕3號）的文件要求，作為市轄區單元進(jìn)行了城市體檢實(shí)踐與探索。
2 城市體檢內涵
城市如同人體，具備出生、生長(cháng)、發(fā)育、生病、死亡的全生命過(guò)程。隨著(zhù)城市規模的日益擴大，現代大中城市發(fā)展過(guò)程中暴露出諸多問(wèn)題，統稱(chēng)為“城市病”?，F階段我國城市病較為突出的表現在人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等。根治“城市病”是一個(gè)復雜而漫長(cháng)的過(guò)程，需要社會(huì )多部門(mén)、多領(lǐng)域發(fā)揮專(zhuān)長(cháng)協(xié)調治理。但目前急需解決的問(wèn)題是，城市哪里生病了，病得有多重，這個(gè)量化的指標需要定期給出來(lái)，這樣專(zhuān)家才能有針對性地給出治理方案。
“城市體檢”可針對城市發(fā)展過(guò)程中一系列社會(huì )管理和公共服務(wù)問(wèn)題而進(jìn)行的現狀分析與評價(jià)，明確“城市病”所在之處，最終解決城市管理痛點(diǎn)。
3 城市體檢工作內容及流程
根據住房和城鄉建設部《關(guān)于支持開(kāi)展2020年城市體檢工作的函》（建科函〔2020〕92號）文件精神，確定城市體檢的工作內容及流程如下：
（1）制定工作方案：明確城市體檢總體要求、主要任務(wù)、進(jìn)度計劃、責任分工、組織保障等。
（2）構建指標體系：在住建部要求的城市體檢指標體系基礎上，結合試點(diǎn)城市實(shí)際情況，構建適合自身的指標體系。
（3）搜集數據資料：數據采集環(huán)節，以互聯(lián)網(wǎng)大數據、社會(huì )開(kāi)放大數據和統計資料為基礎，結合遙感數據等，建立城市體檢基礎數據庫。
（4）分析評價(jià)：利用多元數據融合處理技術(shù)、“五維”指標診斷評估技術(shù)、大數據城市體檢診斷技術(shù)等，建立城市體檢診斷模型，采用主觀(guān)評估與客觀(guān)評價(jià)相結合的方法，對城市運行體征進(jìn)行綜合分析。
（5）問(wèn)題診斷：利用可達性算法、相關(guān)性分析、回歸分析等方法開(kāi)展專(zhuān)題研究，對主要問(wèn)題進(jìn)行診斷，并提出提升對策和治理措施。
（6）編制評估報告：對城市體檢各項指標測算分析，綜合評價(jià)樣本城市人居環(huán)境質(zhì)量，全面了解群眾對城市人居環(huán)境質(zhì)量的滿(mǎn)意度，查找突出問(wèn)題和短板，并編制體檢評估報告。
4 城市體檢主要技術(shù)手段
4.1 多源數據獲取技術(shù)
除獲取政府各部門(mén)官方數據外，還需獲取第三方數據，包括空間分析數據、城市遙感數據、社會(huì )大數據、社會(huì )感知數據、抽樣調查數據等。由于獲取的原始數據多源、異構，往往需要空間化、數據清洗、空間融合之后，才能作為輸入數據（圖1）。
圖1 多源數據獲取技術(shù)示意圖
4.2 城市體檢大數據系統構建技術(shù)
利用大數據、人工智能技術(shù)，應用科學(xué)精準的算法模型，實(shí)現生態(tài)宜居、城市路網(wǎng)、城市社區服務(wù)、城市多元包容度、應急事件、城市創(chuàng )新能力及產(chǎn)業(yè)活力等多個(gè)城市體檢指標的體檢評估及智能動(dòng)態(tài)監測，能夠實(shí)時(shí)追蹤城市健康狀況并及時(shí)發(fā)現城市“病灶”，形成“體檢-->診斷-->分析-->規劃-->建設-->評估反饋”的全周期城市體檢閉環(huán)。
4.3 城市體檢智能評估技術(shù)
城市體檢的智能評估分為總體評估和專(zhuān)項評估?？傮w評估根據城市體檢指標情況自動(dòng)生成評估報告，并將其可視化。專(zhuān)項評估結合不同專(zhuān)項數據，根據不同的應用專(zhuān)題深入分析，基于空間分析、業(yè)務(wù)分析和數據分析的多維度技術(shù)框架，建設城市體檢模型庫（圖2）。
圖2 城市體檢城市體檢評估模塊示意圖
4.4 “五維”指標診斷評估技術(shù)
“五維”是指進(jìn)行指標對比的五個(gè)維度，包括國內一線(xiàn)城市指標、國家與地方標準規范、既有規劃的城市發(fā)展目標、歷史數據、社會(huì )滿(mǎn)意度調查。根據五維比對結果，判定是一般性城市問(wèn)題還是重大的“城市病”。
5 成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區城市體檢評估體系
成都高新區由成都高新南區、成都高新西區組成，總托管總面積約130平方公里，共劃分為7個(gè)街道。成都高新區經(jīng)過(guò)30年的快速發(fā)展，在經(jīng)濟、科技、社會(huì )、環(huán)境等方面取得了巨大成績(jì)，但在發(fā)展過(guò)程中，也出現了一些“城市病”，如土地緊張、交通擁堵、房?jì)r(jià)居高不下等問(wèn)題，嚴重地影響了城市可持續發(fā)展。因此急需查找城市發(fā)展和城市規劃建設管理存在的真正問(wèn)題，補齊城市建設短板和不足，不斷提高城市人居環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)城市治理體系和治理能力現代化。2020年高新區城市體檢評估體系如下：
5.1 建立成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區城市體檢指標體系
在住房和城鄉建設部印發(fā)的《2020年城市體檢工作方案》確定的8個(gè)方面(生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng )新活力)和50個(gè)具體指標的基礎上，在城市體檢過(guò)程中，結合成都高新區發(fā)展實(shí)際以及建設美麗宜居公園城市等現實(shí)需要，以市級城市體檢指標體系為導則，圍繞八大維度，建立了“10個(gè)必選指標+23個(gè)自選指標+6個(gè)特色指標”的指標體系，充分體現了成都高新區創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、智慧綠色、美麗宜居的發(fā)展定位和特色。
5.2 開(kāi)展多源多維數據采集
根據城市體檢特色指標體系，明確指標計算所需數據、來(lái)源和責任部門(mén)。以政府各部門(mén)官方數據為基礎，綜合收集互聯(lián)網(wǎng)大數據、遙感數據、手機信令數據、LBS 數據、問(wèn)卷調查數據、“12345”市民服務(wù)熱線(xiàn)數據等多源數據，互相校驗、多方比對，確保指標計算的精準度和權威性。
5.3 確定指標評價(jià)標準
本次城市體檢根據成都高新區“三步走”戰略目標以及打造美麗宜居公園城市的發(fā)展目標，并結合當前成都高新區發(fā)展實(shí)際，依據2016年建設部“中國人居環(huán)境獎評價(jià)體系”、《國家園林城市系列標準－2016》、成都市發(fā)展規劃目標值、行業(yè)規范標準等，對標國內先進(jìn)城市發(fā)展目標，全面研判當前成都高新區所處的城市發(fā)展階段和所面臨的主要矛盾，充分回應新時(shí)期人民的發(fā)展期待以及對美好生活的需要。
5.4 城市體檢指標分析評估
首先，通過(guò)“五維”指標診斷評估技術(shù)確定各指標對標值。然后根據實(shí)際值與對標值的偏離范圍確定評價(jià)指標等級，實(shí)際值與對標值的偏離范圍≤10%，評價(jià)等級為“優(yōu)”；10%<實(shí)際值與對標值的偏離范圍≤25%，評價(jià)等級為“良”；25%<實(shí)際值與對標值的偏離范圍≤40%，評價(jià)等級為“中”；40%<實(shí)際值與對標值的偏離范圍，評價(jià)等級為“差”。最后通過(guò)綜合評價(jià)法，結合滿(mǎn)意度測評結果，查找成都高新區發(fā)展短板和問(wèn)題。
通過(guò)指標分析評估，成都高新區各維度表現均為優(yōu)秀或良好。其中創(chuàng )新活力、整潔有序、安全韌性、風(fēng)貌特色四個(gè)方面表現非常優(yōu)秀，為成都高新區優(yōu)勢維度；健康舒適、交通便捷、生態(tài)宜居、多元包容四個(gè)方面表現也較為優(yōu)秀或良好，僅存在個(gè)別相對薄弱點(diǎn)。成都高新區各維度體檢指標具體表現見(jiàn)圖3：
城市體檢結果表明，成都高新區并不存在嚴重的城市病，僅存在兩個(gè)發(fā)展短板，即：城市藍綠空間占比較低、房?jì)r(jià)收入比較高。除此之外，在城市開(kāi)發(fā)強度、基本公共服務(wù)、交通暢通三個(gè)表現優(yōu)秀或良好的指標方面，也存在四個(gè)相對薄弱點(diǎn)，分別是：部分土地利用效益不高、老城區片區基本公共服務(wù)水平待提升、人均體育場(chǎng)地面積相對較低、局部交通擁堵嚴重。
5.5 體檢建議
成都高新區在未來(lái)的發(fā)展中，要堅持“精筑城、廣聚人、強功能、興產(chǎn)業(yè)”營(yíng)城理念，堅持發(fā)展理念，實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，通過(guò)轉型升級提升發(fā)展質(zhì)量和產(chǎn)出效益，促進(jìn)可持續性健康發(fā)展。
對于成都高新區城市發(fā)展中的兩個(gè)短板和四個(gè)相對薄弱點(diǎn)，即城市藍綠空間占比低、房?jì)r(jià)收入比較高、部分土地利用效益不高、老城區片區基本公共服務(wù)水平待提升、人均體育場(chǎng)地面積相對較低、局部交通擁堵嚴重，政府部門(mén)應城市人居環(huán)境質(zhì)量提升行動(dòng)方案建議，將體檢結論轉化為提升城市人居環(huán)境質(zhì)量的治理行動(dòng)和具體項目。
6 城市體檢工作探索
從成都高新區2020年城市體檢實(shí)踐看，城市體檢能達到預期目標，但仍然存在綜合性和協(xié)調性弱，指標不完善、數據質(zhì)量不高、制度不明確等問(wèn)題，需要在今后進(jìn)一步進(jìn)行探索。
6.1 構建常態(tài)化工作機制
根據自然資源部完善城市“一年一體檢，五年一評估”的相關(guān)要求，應推進(jìn)成都高新區城市體檢評估領(lǐng)導小組的常態(tài)化運行，全面推進(jìn)年度城市體檢工作，形成常態(tài)化工作機制。
6.2 將大數據、信息化等新技術(shù)應用于城市體檢
城市體檢是一項長(cháng)期性、常態(tài)化的工作,需要充分運用大數據信息化手段,全方位、多途徑采集城市綜合指標數據,以穩定、連續、系統地捕捉“城市體征”。
隨著(zhù)新型大數據與人工智能技術(shù)的普及，我國積累了大量城市現狀監測數據，產(chǎn)生了一系列空間大數據分析高效技術(shù)方法，使得新時(shí)期城市體檢工作具有空間精準、實(shí)時(shí)監測、定期評估、動(dòng)態(tài)管理等特征。
6.3 體檢成果廣泛應用
探索將體檢工作與年度政府工作重點(diǎn)緊密結合，充分對接國土空間規劃實(shí)施和政府施政的關(guān)鍵環(huán)節。具體如下:
（1）年度體檢工作及體檢報告應與年度政府工作重點(diǎn)緊密結合。
（2）為國土空間規劃的實(shí)施做一定的基礎和參考，發(fā)現的問(wèn)題應及時(shí)反饋至國土空間規劃部門(mén)，并作為規劃與下階段工作重點(diǎn)。
（3）體檢成果支撐政府決策，是政府治理城市的重要工具。
（4）積極應用大數據新技術(shù)，推動(dòng)國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統建設，將體檢評估指標數據納入信息系統，增強分析評價(jià)的智能化水平。
7 結語(yǔ)
成都高新區高度重視城市體檢工作，按照住建部關(guān)于2020年樣本城市體檢工作的總體安排，積極推進(jìn)，整體進(jìn)展順利。根據成都高新區自身實(shí)際情況，建立了有效的城市體檢評估體系，最終形成“發(fā)現問(wèn)題－治病策略－整治措施－效果評估”的動(dòng)態(tài)治理系統。通過(guò)精準城市體檢，更好地修復城市肌體、恢復城市活力、提升城市人居環(huán)境品質(zhì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。
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鄭怡 何潔 吳震 龔云秀 周波 鄧聰
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